ย้อนรอย "รธน." ปี2521 เค้าร่าง บทเฉพาะกาลรธน.ใหม่

 

 

ยังต้องตามถอดรหัสกันต่อไปว่าข้อเสนอที่ 16 ของครม.ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น กรธ.จะนำไปสานต่อหรือไม่ และจะเขียนออกมาในรูปแบบไหน เพื่อวางกลไกพิเศษในช่วงระยะเริ่มต้นของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ไม่ให้สถานการณ์ของประเทศกลับไปเหมือนเมื่อช่วงก่อนเดือนพฤษภาคม 2557

 

 

 

อย่างไรก็ตามจากการหารือร่วมกันกว่า 2 ชม.ระหว่างนายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี และนายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรธ.นั้น พอจะทำให้มองเห็นภาพว่า กลไกพิเศษที่ว่านั้นอาจจะมาในรูปของเนื้อหาในบทเฉพาะกาล ไม่ใช่คณะบุคคลแต่อย่างใดหรือไม่

 

เมื่อถามว่าข้อเสนอข้อที่ 16 ควรออกมาในรูปแบบใด นายมีชัยตอบว่า ยังไม่รู้ เมื่อถามย้ำว่าเลือกตั้งเสร็จแล้ว คสช.จะมีอำนาจเหนือรัฐบาลหรือไม่ นายมีชัยตอบว่า ไม่มี ทุกคนต้องไปหมด เมื่อถามว่ายืนยันได้หรือไม่ว่าในบทเฉพาะกาลจะไม่มาในรูปแบบองค์กรพิเศษหรือรูปแบบคณะกรรมการ นายมีชัยตอบว่า ไม่น่าจะมี

 

นายวิษณุกล่าวต่อว่า ได้ยกตัวอย่างที่จะกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาล เช่น สนช.เสนอให้ ส.ว.มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด แต่ในร่างฯ กรธ.เขียนให้เลือกตั้งทางอ้อม แต่ถ้านายมีชัยยืนยันให้เลือกตั้งทางอ้อมก็แล้วไป แต่ถ้ายอมผ่อนลงมาก็ใช้ระบบอื่นในช่วงแรกได้ ส่วนการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้แก้ไขได้ยากนั้น ถ้ากำหนดแก้ยากในช่วงแรก และต่อไปแก้ได้ น่าจะผ่อนได้บ้าง

 

นอกจากนี้นายวิษณุยังได้เปรยถึงรัฐธรรมนูญฉบับปีพ.ศ.2521 ที่มีลักษณะยืดหยุ่นและโอนอ่อนตามความจำเป็น แต่สามารถบังคับใช้ได้ยาวนานถึง 14 ปี

 

นายวิษณุกล่าวว่า หวังว่าเมื่อมีรัฐบาลจากการเลือกตั้ง เขาจะแก้สิ่งที่เป็นจุดอ่อนของเวลานี้ได้ และบวกกับจุดแข็งที่รัฐธรรมนูญให้ไว้ เขาจะประคับประคองเหตุการณ์ได้เรียบร้อย ที่ทำหรือระแวงอะไรก็จะเริ่มหายระแวง คนเราทะเลาะกันยาวนานไม่ได้ หากบรรยากาศเป็นใจ ให้พูดจาก็สมควรพูด

 

แต่ขณะนี้บรรยากาศไม่เป็นใจให้พูดจา ด้วยเวลา 3-4 ปีเชื่อว่าอารมณ์คนจะเปลี่ยนได้ ส่วนเวลา 3-4 ปีจะต้องยอมรับคำครหาว่าเป็นประชา ธิปไตยครึ่งใบหรือไม่นั้น คำเยาะเย้ยถากถาง บางสมัยมีการประชดประชันแดกดันอย่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2521 ที่เรียกว่ารัฐธรรม นูญประชาธิปไตยครึ่งใบ แต่ฉบับนี้กลับใช้นานที่สุดในประเทศไทยเป็นเวลา 14 ปี เพราะมีการโอนอ่อนอะไรบางอย่าง

 

อย่างน้อยเพื่อให้เกิดความเข้าใจต่อการเปรียบเปรยของนายวิษณุ เราก็จะได้ย้อนกลับไปพิจารณารัฐธรรมนูญฉบับปีพ.ศ.2521 ดังนี้

 

การออกแบบรัฐธรรมนูญของไทยในแต่ละฉบับ นับแต่ปี 2475 จนถึงปัจจุบัน ย่อมแยกไม่ออกจากสถานการณ์การเมืองในช่วงนั้น ดังเช่นการทำงานของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ชุดอาจารย์มีชัย ที่เน้นย้ำถึงประชาธิปไตยแบบไทย การศึกษาอดีตเพื่อมองถึงวันข้างหน้า

 

 

เคยมีนักวิชาการบางคนวิเคราะห์ว่า รัฐธรรมนูญที่กำลังร่างกันอยู่ในเวลานี้ อาจมีความใกล้เคียงกับ “รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2521” นักรัฐศาสตร์ชื่อดังชี้ว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2521 คือการประนีประนอมระหว่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2517 (ประชาธิปไตยเต็มใบ) กับรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2519 (คณาธิปไตย)

 

สถานการณ์รอบบ้านเราในช่วงนั้น ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองแบบ พลิกฟ้าคว่ำแผ่นดินใน กัมพูชา ลาว และเวียดนาม ประกอบกับความขัดแย้งในบ้านเมือง ส่งผลให้ปัญญาชนนักศึกษานับพันคน หนีภัยเผด็จการไปเข้าร่วมการต่อสู้ด้วยอาวุธในป่าเขา คณะทหารกลุ่มหนึ่งเห็นว่า การปกครองบ้านเมืองด้วยแนวคิดขวาจัด เสี่ยงต่อการเพลี่ยงพล้ำแก่ฝ่ายคอมมิวนิสต์ จึงแสวงหาหนทางประนีประนอม โดยการแบ่งสรรอำนาจและการใช้อำนาจร่วมกันระหว่าง ฝ่ายข้าราชการประจำ กับ ฝ่ายนักการเมือง เวลา 18.00น. ของวันที่ 20 ตุลาคม 2520

 

พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ เป็นหัวหน้าคณะทหารยึดอำนาจการปกครองประเทศ และประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2520 จากนั้นได้จัดตั้งรัฐบาลใหม่ โดยมี พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ เป็นนายกรัฐมนตรี ในเวลานั้น พล.อ.เกรียงศักดิ์ ยังดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการทหารสูงสุด และเลขาธิการคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน

 

ด้วยเหตุผลของการรัฐประหารที่ระบุว่า มิอาจรอแผนพัฒนาประชาธิปไตย 12 ปีของรัฐบาลธานินทร์ได้ จึงมีการตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งแล้วเสร็จและประกาศใช้เมื่อวันที่ 22 ธันวาคม 2521 หลังจากนั้นรัฐบาลได้ประกาศให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 22 เมษายน 2522

 

ว่ากันตามตรง รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2521 ก็เป็นการร่างบนพื้นฐานที่ต้องการสืบทอดอำนาจของทหาร เพราะบทเฉพาะกาลยังให้อำนาจวุฒิสภาเหนือกว่าสภาผู้แทนราษฎร ดังมีสาระสำคัญดังนี้

 

รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2521

บทเฉพาะกาลยังให้อำนาจวุฒิสภาเหนือกว่าสภาผู้แทนราษฎร

1.รัฐสภา ประกอบด้วยวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นรองประธานรัฐสภา

2.วุฒิสมาชิก มาจากพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งมีจำนวนไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของสภาผู้แทนราษฎร มีวาระคราวละ 6 ปี เมื่อครบ 2 ปี ให้สมาชิกออกจากตำแหน่งเป็นจำนวน 1 ใน 3 โดยวิธีจับสลาก และทำดังนี้จนครบ 6 ปี

3.สภาผู้แทนราษฎร จำนวนสมาชิกให้คำนวณเกณฑ์จำนวนราษฎรหนึ่งแสนห้าหมื่นคนต่อสมาชิกผู้แทนราษฎรหนึ่งคน
             
4.คณะรัฐมนตรี ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรี 1 คน และรัฐมนตรีอีกไม่เกิน 44 คน รัฐมนตรีเป็นข้าราชการประจำได้
             
5.คณะรัฐมนตรี ที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา โดยไม่มีการลงมติไว้วางใจ

 

การวางโรดแม็พสู่การเลือกตั้ง ส.ส.ภายใน 1 ปี ด้วยการออกแบบให้วุฒิสภามีอำนาจเหนือสภาผู้แทนนั้น ก็เพื่อปูทางให้ พล.อ.เกรียงศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี

 

หลังการเลือกตั้ง 22 เมษายน 2522 ภาพรวมทั้งประเทศ กลุ่มกิจสังคมได้รับเลือกมาเป็นอันดับหนึ่ง คือ 82 ที่นั่ง ขณะที่ผู้สมัครอิสระที่ไม่สังกัดกลุ่มการเมืองใดได้ทั้งสิ้น 63 ที่นั่ง จากทั้งเสียงหมดในสภา 301 ที่นั่ง จึงไม่มีกลุ่มการเมืองใดได้เสียงเกินครึ่ง ทุกกลุ่มจึงมีมติสนับสนุนให้ พล.อ.เกรียงศักดิ์ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

 

แม้ทุกกลุ่มการเมืองจะไม่พร้อมใจกันหนุนพล.อ.เกรียงศักดิ์ เสียงจากวุฒิสภาที่เป็นข้าราชการทหารและพลเรือน ก็พร้อมหนุนให้เป็นนายกฯ เพราะมีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้สองสภาโหวตเลือกนายกฯ

 

คณะรัฐมนตรีรัฐบาลเกรียงศักดิ์ ได้มีข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีหลายคน อาทิ พล.อ.เสริม ณ นคร เป็นรองนายกรัฐมนตรี ควบผู้บัญชาการทหารสูงสุด และ

 

พล.อ.เปรม ติณสูนานนท์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ขณะที่เป็นผู้บัญชาการทหารบก นี่คือลักษณะพิเศษของรัฐบาลที่ถูกออกแบบไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2521 หรือที่เรียกกันว่า ประชาธิปไตยครึ่งใบ

 

และถ้าหากย้อนกลับไปตรวจสอบรัฐธรรมนูญฉบับปีพ.ศ.2521 ก็จะพบว่าในหลายๆมาตราของบทเฉพาะกาลมีการกำหนดเนื้อหา เอาไว้เป็นลักษณะเฉพาะกิจ เพื่อให้เหมาะแก่ความจำเป็นของสถานการณ์ในขณะนั้น

 

รัฐธรรมนูญพ.ศ.2521
บทเฉพาะกาล

มาตรา200

นับแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นเป็นการจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการป้องกัน ระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักร ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดิน หรือการกระทำอันเป็นการก่อกวนหรือคุกคามความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน

 

ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเกิดขึ้นก่อนหรือหลังวันใช้รัฐธรรมนูญนี้ และไม่ว่าจะเกิดขึ้นภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีและสภานโยบายแห่งชาติมีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใดๆได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำของนายกรัฐมนตรีรวมทั้งการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งหรือการกระทำ หรือการปฏิบัติที่ชองด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนี้
เมื่อนายกรัฐมนตรีได้สั่งการหรือกระทำการใดไปตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีแจ้งให้รัฐสภาทราบ

 

เมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาตามวรรคหนึ่งแล้ว บรรดาคำสั่งของนายกรัฐมนตรีตามมาตรานี้ที่ยังมีผลใช้บังคับอยู่ ให้คงมีผลใช้บังคับต่อไป และการยกเลิกหรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งดังกล่าว ให้ตราเป็นพระราชบัญญัติ

 

มาตรา201

ในวาระเริ่มแรก พระมหากษัตริย์จะได้ทรงแต่งตั้งสมาชิกวุฒิตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ในวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามมาตรา ๒o๒

 

เพราะฉะนั้นก็ต้องรอจับตาดูว่ากรธ.จะออกแบบข้อเสนอที่16ของคณะรัฐมนตรีออกมาเป็นอย่างไร และจะเป็นไปตามรัฐธรรมนูญปี2521หรือไม่