จาก Pain Point สู่ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป: ความหวังของธุรกิจและผู้สร้างนวัตกรรมไทย

ธุรกิจสตาร์ตอัปมีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและเสริมสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในโลกยุคใหม่ที่เต็มไปด้วยความเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอน เนื่องจากสามารถสร้างและพัฒนาผลิตภัณฑ์หรือบริการนวัตกรรมเพื่อแก้ไขปัญหาและอำนวยความสะดวกแก่สังคม ควบคู่กับการสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจและยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน แต่ระบบนิเวศของประเทศไทยยังไม่เอื้อต่อการเติบโตของธุรกิจสตาร์ตอัป ส่งผลให้เผชิญอุปสรรคในการดำเนินงานและความเสี่ยงด้านการแข่งขันที่สูงขึ้น

• Pain Pointของธุรกิจสตาร์ตอัปไทย

การดำเนินธุรกิจสตาร์ตอัปในประเทศไทยเผชิญปัญหาเชิงโครงสร้างที่จำกัดศักยภาพการเติบโตและเพิ่มความเสี่ยงด้านการแข่งขัน โดยเฉพาะข้อจำกัดทางกฎหมายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์(ป.พ.พ.)ว่าด้วยบริษัทจำกัด ซึ่งยังไม่สอดคล้องกับรูปแบบการระดมทุนและการบริหารจัดการธุรกิจสมัยใหม่ในการให้บริษัทจำกัดสามารถออกหุ้นกู้ เสนอขายหุ้นแก่ประชาชน เสนอขายหุ้นที่ออกใหม่ให้แก่บุคคลอื่นที่ไม่ใช่ผู้ถือหุ้น หรือให้บริษัทเป็นเจ้าของถือหุ้นของตนเองเพื่อการจัดสรรหุ้นให้แก่กรรมการหรือพนักงานของบริษัทหรือนักลงทุน รวมถึงการแปลงหุ้นบุริมสิทธิให้เป็นหุ้นสามัญ ตลอดจนให้บริษัทสามารถหักหนี้แทนการชำระค่าหุ้นได้นอกจากนี้ ธุรกิจสตาร์ตอัปจำนวนมากยังประสบอุปสรรคด้านการเข้าถึงแหล่งทุน บุคลากรที่มีทักษะสูง คำปรึกษาจากผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านและเครือข่ายความร่วมมือ ตลอดจนการขาดหน่วยงานภาครัฐที่เป็นหน่วยงานหลักในการส่งเสริมและพัฒนาธุรกิจสตาร์ตอัปอย่างเป็นระบบ ปัญหาและอุปสรรคซึ่งเป็น Pain Point เหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงช่องว่างของระบบกฎหมายไทยที่ยังไม่รองรับธรรมชาติของระบบนิเวศสตาร์ตอัปและความต้องการเฉพาะของธุรกิจสตาร์ตอัปอย่างแท้จริง ทำให้จำเป็นต้องมีมาตรการเชิงนโยบายและเครื่องมือทางกฎหมายที่เฉพาะเจาะจง เพื่อแก้ไขอุปสรรคดังกล่าวอย่างเป็นระบบและทันต่อสถานการณ์ อันนำไปสู่แนวคิดการจัดทำร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมธุรกิจสตาร์ตอัป พ.ศ. .... (ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป)

• การจัดทำร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป จากจุดเริ่มต้นถึงปัจจุบัน

ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป เริ่มมาจากข้อเสนอที่คณะกรรมการร่วมภาคเอกชน ๓สถาบัน (กกร.)เสนอต่อคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (คพก.) เพื่อปรับปรุงบทบัญญัติใน ป.พ.พ. เกี่ยวกับหุ้นกู้แปลงสภาพ การทยอยให้หุ้น สิทธิในการซื้อหุ้นในราคาที่กำหนดและหุ้นบุริมสิทธิเพื่อลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจสตาร์ตอัป ซึ่ง คพก. เห็นด้วยกับข้อเสนอดังกล่าวและนำเสนอแนวทางต่อนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น (พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา) และนายกรัฐมนตรีได้มีบัญชามอบหมาย คพก. ร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการปรับปรุงกฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน หรือหากมีความจำเป็นให้จัดทำร่างกฎหมายใหม่ให้แล้วเสร็จโดยเร็ว ด้วยเหตุดังกล่าว ในปี พ.ศ. ๒๕๖๕คพก. จึงได้มีคำสั่งแต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการศึกษาแนวทางการปรับปรุงหลักการเกี่ยวกับการกำกับดูแลและส่งเสริมธุรกิจ Startup” (คณะอนุกรรมการฯ)เพื่อศึกษาและเสนอแนวทางการปรับปรุงกฎหมายที่เป็นอุปสรรคและจัดทำร่างกฎหมายเพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีโดยคณะอนุกรรมการฯ ดำเนินการศึกษาเชิงลึกเกี่ยวกับลักษณะ วงจรการดำเนินธุรกิจ แหล่งทุน ปัจจัยความสำเร็จ และอุปสรรคของธุรกิจสตาร์ตอัปไทย พร้อมทั้งรับฟังความคิดเห็นจากภาครัฐและเอกชน ตลอดจนเปรียบเทียบกับแนวทางของต่างประเทศมีพัฒนาการด้านการส่งเสริมธุรกิจสตาร์ตอัปอย่างก้าวหน้า เช่น สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร สิงคโปร์ อิตาลี อินเดีย อินโดนีเซียและสเปน ทั้งนี้เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ในการประยุกต์ใช้แนวทางที่เหมาะสมกับประเทศไทย และเพื่อประกอบการพิจารณาจัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมธุรกิจสตาร์ตอัปให้มีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับมาตรฐานสากลมากที่สุด และปรากฏเป็นร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป ที่นำไปดำเนินการรับฟังความคิดเห็น

• ผลการรับฟังความคิดเห็นร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) ได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป ผ่านทางเว็บไซต์ระบบกลางทางกฎหมาย (law.go.th) ระหว่างวันที่ ๘ - ๒๗ ตุลาคม ๒๕๖๘รวมระยะเวลา ๒๐ วัน โดยมีผู้แสดงความคิดเห็นจำนวน ๑๗๘ คน จากผู้มีส่วนได้เสียโดยตรง เช่น ผู้ประกอบธุรกิจสตาร์ตอัป ผู้ประกอบการ SMEs หน่วยบ่มเพาะ หน่วยเร่งการเติบโต สถาบันอุดมศึกษา นักลงทุนในธุรกิจสตาร์ตอัป และปรากฏว่าผู้แสดงความคิดเห็นส่วนใหญ่ (ร้อยละ ๙๗.๒) เห็นด้วยกับการมีกฎหมายเฉพาะเพื่อส่งเสริมธุรกิจสตาร์ตอัป และเห็นควรให้เร่งดำเนินการโดยด่วน เนื่องจากป.พ.พ. ในส่วนที่เกี่ยวกับบริษัทจำกัดมีความล้าสมัย ก่อให้เกิดภาระแก่ธุรกิจสตาร์ตอัปที่มีรูปแบบการประกอบกิจการที่แตกต่างจากบริษัททั่วไป และการกำหนดหน่วยงานภาครัฐที่ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานหลักจะช่วยสร้างระบบนิเวศ (Ecosystem) ที่ชัดเจน เพิ่มความเชื่อมั่นของนักลงทุนทั้งในและต่างประเทศ ทำให้เกิดการส่งเสริมและพัฒนาธุรกิจสตาร์ตอัปอย่างเป็นระบบ

• ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป     https://url.in.th/QKSgZ
• สรุปผลการรับฟังความคิดเห็นร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป     https://url.in.th/fzhud
   

• ทำไมเลือกตรากฎหมายใหม่ แทนการแก้ไข ป.พ.พ. 

เนื่องจาก ป.พ.พ. เป็นกฎหมายหลักที่ใช้กับบริษัทจำกัดทุกแห่ง การแก้ไข ป.พ.พ. จะมีผลผูกพันต่อบริษัทจำกัดโดยทั่วไป ซึ่งต้องผ่านกระบวนการวิเคราะห์และประเมินผลกระทบและรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้องอย่างละเอียดรอบคอบ ซึ่งเป็นขั้นตอนที่ซับซ้อนและใช้เวลานาน ในขณะที่สถานการณ์ปัจจุบันของธุรกิจสตาร์ตอัปไทยสามารถเทียบเคียงได้กับภาวะวิกฤติทางธุรกิจที่มีความเสี่ยงต่อการสูญเสียศักยภาพในการแข่งขัน จึงมีความจำเป็นต้องตรากฎหมายเฉพาะ เพื่อสร้างกรอบกฎหมายที่สามารถยกเว้นข้อกำหนดตาม ป.พ.พ. บางประการและกำหนดแนวทางในการดำเนินการเพื่อสนับสนุนการดำรงอยู่และดำเนินกิจการของธุรกิจสตาร์ตอัปได้อย่างทันท่วงที โดยไม่กระทบต่อความมั่นคงของกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์ทั่วไปของบริษัทจำกัดอย่างไรก็ดี การตรากฎหมายใหม่นี้ มิได้ห้ามหรือจำกัดการดำเนินการแก้ไขป.พ.พ. เพียงแต่ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป เป็นมาตรการเร่งด่วนที่ออกแบบมาเพื่อแก้ Pain Point ของธุรกิจสตาร์ตอัปไทยเท่านั้นในขณะเดียวกันผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอาจนำหลักการของร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป ไปดำเนินการแก้ไข ป.พ.พ. ได้ต่อไป

• ร่างกฎหมายใหม่เป็นทางเลือก ไม่ใช่ข้อบังคับสตาร์ตอัปมีอิสระเลือกดำเนินการได้

ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัปนี้ มีลักษณะเป็นมาตรการทางเลือก (Optional Legal Framework)เพื่อเป็นกลไกเพิ่มเติมในการส่งเสริมและพัฒนาการดำเนินธุรกิจสตาร์ตอัปโดยมิได้มีผลบังคับให้สตาร์ตอัปทุกรายต้องอยู่ภายใต้บังคับของร่างกฎหมายนี้โดยอัตโนมัติ โดยกำหนดกลไกการส่งเสริมเป็น ๒ ระดับ คือ ระดับที่หนึ่งสตาร์ตอัปทุกแห่งจะได้รับการส่งเสริมและพัฒนาตามบทบัญญัติในหมวด ๑ โดยไม่คำนึงถึงลักษณะหรือระยะการเติบโตของธุรกิจและระดับที่สองเฉพาะสตาร์ตอัปที่ได้ยื่นคำขอรับรองตัวเองว่ามีลักษณะตามที่กำหนด ซึ่งเรียกว่า “บริษัทสตาร์ตอัป” โดยได้รับสิทธิและประโยชน์“เพิ่มเติม” ตามบทบัญญัติในหมวด ๓ ซึ่งแบ่งออกเป็น ๒กลุ่ม (โปรดดูข้างล่าง)ทั้งนี้ บริษัทสตาร์ตอัปดังกล่าวต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่กำหนด เพื่อประโยชน์ในการคุ้มครองสิทธิและสร้างความมั่นใจแก่ผู้ถือหุ้น นักลงทุน และผู้มีส่วนได้เสียที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนเพื่อรักษาความน่าเชื่อถือของกระบวนการลงทุนและโครงสร้างตลาดทุน  อย่างไรก็ดี แม้ว่าจะเป็นบริษัทสตาร์ตอัปที่ได้ยื่นคำขอรับรองตนเองแล้ว แต่หากเห็นว่าสามารถดำเนินการภายใต้กรอบกฎหมายอื่นได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว จะเลือกไม่รับสิทธิและประโยชน์ตามร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัปนี้ก็ได้ 

• สิทธิและประโยชน์ตามร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป ในหมวด ๓ มีอะไรบ้าง

นอกจากร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการส่งเสริมธุรกิจสตาร์ตอัปเพื่อกำหนดนโยบายและแนวทางส่งเสริมสตาร์ตอัปในภาพรวมและกำหนดให้สำนักงานนวัตกรรมแห่งชาติ (NIA)เป็นหน่วยงานหลักที่ทำหน้าที่เป็น One-stop service ให้แก่สตาร์ตอัปแล้วร่างกฎหมายนี้ยังกำหนดสิทธิและประโยชน์ โดยจำแนกออกเป็น ๒ กลุ่ม ได้แก่ (๑) สิทธิและประโยชน์ที่เกี่ยวข้องกับการระดมทุนและการจัดการหุ้นตาม ป.พ.พ. ซึ่งได้เปิดช่องให้บริษัทสตาร์ตอัปสามารถดำเนินการได้ เพื่อแก้ Pain Point ในสิ่งที่ไม่สามารถดำเนินการตามกฎหมายปัจจุบันอันสอดคล้องกับวิธีการระดมทุนยุคใหม่ที่สตาร์ตอัปทั่วโลกนิยมใช้ ได้แก่ การออกหุ้นกู้ เสนอขายหุ้นแก่ประชาชน เสนอขายหุ้นที่ออกใหม่ให้แก่บุคคลอื่นที่ไม่ใช่ผู้ถือหุ้น หรือให้บริษัทเป็นเจ้าของถือหุ้นของตนเองเพื่อการจัดสรรหุ้นให้แก่กรรมการหรือพนักงานของบริษัทหรือนักลงทุนรวมถึงการแปลงหุ้นบุริมสิทธิให้เป็นหุ้นสามัญ ตลอดจนให้บริษัทสามารถหักหนี้แทนการชำระค่าหุ้นได้ และ (๒) สิทธิและประโยชน์หรือมาตรการส่งเสริมที่มีอยู่ในกฎหมายอื่นเช่น มาตรการด้านภาษี มาตรการด้านแรงงานและทักษะบุคลากร มาตรการด้านทรัพย์สินทางปัญญา หรือมาตรการอื่นที่เกี่ยวกับการประกอบกิจการในบางอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นมาตรการส่งเสริมที่มีความหลากหลายและมีรายละเอียดค่อนข้างมากและมีหน่วยงานรับผิดชอบเฉพาะ จึงสมควรให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการ ที่กำหนดไว้ในกฎหมายเฉพาะเพื่อให้มีความยืดหยุ่นและสามารถกำหนดสิทธิและประโยชน์ที่เหมาะสมกับสตาร์ตอัปแต่ละประเภทได้ โดยมี NIA ประสานกับหน่วยงานที่รับผิดชอบกฎหมายเฉพาะนั้น ๆดังนั้น การที่ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัปกำหนดไว้จึงเป็นเพียง “ประตูทางกฎหมาย” เพื่อให้บริษัทสตาร์ตอัปรู้ว่าจะได้รับสิทธิและประโยชน์ใดบ้าง และสามารถเข้าถึงได้ง่ายขึ้นและเป็นระบบมากขึ้น โดยไม่จำเป็นต้องแก้กฎหมายอื่นให้ซ้ำซ้อนหรือกระทบต่อผู้ประกอบการทั่วไปที่มิใช่สตาร์ตอัป

• บทสรุป

ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป เป็นความพยายามของภาครัฐและเอกชนในการแก้ไข Pain Pointเชิงโครงสร้างที่ขัดขวางการเติบโตของธุรกิจนวัตกรรมไทยมายาวนาน โดยกำหนดให้สตาร์ตอัปเข้าถึงรูปแบบการระดมทุนสมัยใหม่ ลดข้อจำกัดตาม ป.พ.พ. และเชื่อมโยงมาตรการส่งเสริมจากกฎหมายอื่นให้เข้าถึงง่ายขึ้นอย่างเป็นระบบ ร่างกฎหมายนี้ยังเป็น “เครื่องมือทางเลือก” ที่ไม่บังคับใช้กับทุกราย แต่ถูกออกแบบเพื่อสร้างระบบนิเวศที่เอื้อต่อการแข่งขัน เสริมความเชื่อมั่นของนักลงทุนและยกระดับศักยภาพสตาร์ตอัปไทยให้ทัดเทียมมาตรฐานสากล 

โดย..สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา